Instrumentos de Gestión Ambiental

Los instrumentos de política ofrecen un conjunto de opciones para responder a los problemas ambientales. Se puede considerar que los instrumentos son neutros y que, en últimas, los propósitos específicos perseguidos les otorgan su razón de ser. La decisión sobre cuáles instrumentos o combinación de ellos pueden usarse para alcanzar los fines propuestos en las políticas nos conduce al tema de los planes. Un plan es la combinación de uno o más instrumentos, así como de otras actividades que pueden incluir obras físicas de conservación, prevención o restauración.

La diversidad de instrumentos de gestión ambiental

Los instrumentos de gestión utilizados en los países de la región tienen diversos orígenes y naturaleza. Algunos de ellos se utilizan desde tiempo atrás y han sido actualizados en los últimos años (ej. regulación directa, educación). Otros, en cambio, son de más reciente promoción, como es el caso de los instrumentos económicos. Los instrumentos se clasifican en cuatro grandes categorías:

1. Los instrumentos de regulación directa: denominados de comando y control,

basados en la promulgación de normas y en la ecuación coerción sanción; es

decir, se trata de la forma tradicional de hacer cumplir la ley llevada al campo

de la conducta ambiental.

2. Los instrumentos administrativos: consisten en el otorgamiento de licencias

permisos y demás modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes legislaciones. La licencia ambiental ha sido el instrumento

predominante dentro de esta categoría.

3. Los instrumentos económicos: que están dirigidos a hacer que las fuerzas del

mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales de la sociedad.

4. La educación, la investigación, la asistencia técnica y la información ambiental

conforman la cuarta categoría. 

Instrumentos de regulación directa

Los instrumentos de regulación directa (comando y control) consisten en la promulgación y obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos de calidad ambiental y de manejo y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. Se basan en la ecuación coerción-sanción, y constituye una de las principales formas de intervención, con la que cuentan los Estados y la comunidad internacional, para ejercer control normativo en los diferentes ámbitos de la sociedad.

Normas de calidad ambiental y estándares de emisión 

Las normas de calidad ambiental establecen un conjunto de condiciones ambientales, entendidas como los niveles aceptables que deben cumplirse para asegurar la protección ambiental y la salud de la población en un territorio dado. Estas normas señalan niveles de calidad de agua, aire y suelo principalmente. Las normas o estándares de emisión corresponden al establecimiento de condiciones ambientales medidas en el efluente de la fuente emisora y aplicables al aire, agua y residuos sólidos, que deben ser cumplidas por quienes generan la contaminación. Los estándares se definen en función del cumplimiento de los propósitos de la calidad ambiental. La determinación de los parámetros de calidad ambiental, se realiza con base en criterios físicos, químicos y biológicos. Dichos parámetros consideran la dinámica de los procesos y elementos que los afectan, y la capacidad del recurso o del ecosistema, para soportar las presiones y recuperar su estado de equilibrio. Los parámetros de calidad se fijan de manera diferenciada, de conformidad con los diversos usos a los que se va a destinar el recurso. Por ejemplo, la norma de calidad de agua para consumo humano es diferente a la exigida para riego u otros usos agropecuarios.

Instrumentos administrativos y de planificación 

Dentro de los mecanismos administrativos de intervención y planificación del aprovechamiento de los recursos naturales, sobresalen las licencias ambientales, los permisos y demás modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes legislaciones, así como las acciones de seguimiento y fiscalización de las obligaciones ambientales exigidas en estos actos administrativos y en los planes ambientales.

Las licencias ambientales y las EIA

La licencia ambiental es el acto administrativo mediante el cual la autoridad ambiental autoriza la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad susceptible de causar graves daños ambientales o modificaciones considerables al paisaje. La licencia, generalmente en todos los países contiene las obligaciones a las que queda sujeto su titular para prevenir, mitigar, corregir y manejar los efectos ambientales que se generen con la obra o actividad autorizada.

Este instrumento opera sobre la lógica de incorporar la dimensión ambiental a los proyectos de inversión o acciones que alteren significativamente algún componente ambiental. Por tanto, requiere claridad respecto a que efectivamente las políticas ambientales expliciten a nivel nacional, regional y sectorial —a través de un conjunto de criterios— la calidad del ambiente que se desea proteger.

Planes de Adecuación y Manejo Ambiental

Los Planes de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), son un instrumento para la adecuación individual de las industrias en operación a las normativas ambientales. Los PAMA constituyen un plan o programa que identifica las acciones que se compromete a efectuar una industria o actividad en un determinado período de tiempo a fin de reducir sus emisiones a niveles compatibles con los parámetros de calidad ambiental permitidos por la legislación diversos países muestran experiencias al respecto. No se les debe confundir con el Plan de Manejo Ambiental establecido en una EIA, que contiene las acciones para prevenir, mitigar, controlar y compensar los posibles efectos o impactos ambientales negativos derivados de un nuevo proyecto.

Instrumentos económicos

Los instrumentos económicos usan las fuerzas del mercado para integrar las decisiones económicas y ambientales. La literatura sobre la materia subraya que estos instrumentos deben suministrar los precios y otras señales del mercado con el propósito de ayudar a las instancias decisorias a reconocer las implicaciones ambientales de sus decisiones.

Las diversas experiencias de los países de la región se examinan aquí a partir de la clasificación de los instrumentos económicos propuesta por Panayoutu (1994):

• Sistemas de cargo

• Instrumentos fiscales

• Instrumentos financieros

• Sistema de responsabilidades

• Sistema de restitución de depósitos

• Derechos de propiedad

• Creación de mercados 

Sistemas de cargo o tasas

Los cargos o tasas se aplican a las emisiones y efluentes, a los usuarios de recursos naturales renovables, a los productos y a la prestación de servicios administrativos. Se fundamentan en el principio de “quien contamina paga” —desarrollado para la gestión de la contaminación ambiental— y en el principio de quien usa paga —desarrollado para aprovechar eficientemente los recursos naturales renovables.

Estos dos principios apuntan esencialmente al mismo propósito e intentan internalizar los costos económicos de los efectos externos de la producción, el consumo y la

disposición de residuos. Entre estos costos se encuentran aquellos referentes al

control de los efluentes y la descontaminación del ambiente, y los costos enfrentados por la sociedad por el daño debido a aquella contaminación que es residual y

que se encuentra dentro de los límites permisibles, así como los impuestos por la

pérdida de opciones como consecuencia del daño irreparable. 

Tributación convencional

Los impuestos tradicionales se han orientado principalmente en la región a la conservación de ecosistemas, la promoción del consumo de productos menos contaminantes y el establecimiento de tecnologías limpias o descontaminantes, y la generación de rentas para la gestión ambiental. Dependiendo del objetivo propuesto la tributación convencional se dirige al aumento de los gravámenes, en particular cuando se trata de una estrategia para desincentivar el consumo o generar recursos para la gestión ambiental, o a la disminución de los mismos cuando se intenta incentivar la conservación de un recurso o la implantación de sistemas de descontaminación o tecnologías limpias.

La tributación para desestimular el consumo de bienes dañinos para el medio ambiente ha tenido poca aplicación. El impuesto a la gasolina es una modalidad que, no obstante la gran oposición que ha encontrado por el alza de precio que significa, se ha podido poner en marcha en algunos países, como son los casos de México y Costa Rica.

Incentivos económicos directos: pago de servicios ambientales y el MDL

Entre los incentivos económicos directos se distinguen aquellos que consisten en pagos monetarios o en especie a actores económicos específicos con el fin de que conserven, protejan o restauren un recurso ambiental específico. En forma estricta se denomina incentivo económico para la conservación ambiental aquel pago que no excede el valor económico del conjunto de los servicios ambientales públicos que la actividad específica de conservación genera (idealmente deberían ser iguales). Si el valor del pago reconocido al actor económico llegase a exceder el valor de los servicios ambientales la diferencia correspondería a un subsidio. 

Creación de mercados

Los mercados verdes tienen un desarrollo incipiente en América Latina y el Caribe, si se juzgan con relación a su peso en el comercio a nivel nacional e internacional. Sin embargo, los cientos de experiencias existentes señalan que existe un gran potencial y un futuro muy promisorio. Así lo indica, también, el lugar privilegiado que ocupan los países de la región en materia de recursos biológicos. Ellos son generadores de diversos productos y servicios que incluyen el mantenimiento de los ecosistemas y la captura de carbono, el ecoturismo, productos intermedios (madera, aceites, colorantes y tintes naturales, componentes bioquímicos, extractos medicinales) y productos finales (papel, muebles, artesanías, frutas, etc.).

Los mercados verdes hacen referencia a la demanda y oferta de productos inocuos para el medio ambiente, comúnmente conocidos como productos verdes, y se inscriben dentro de una tendencia que propone la promoción del uso sostenible y la conservación de los recursos naturales renovables y el ambiente por medio del comercio. Los dos conceptos, mercados y productos verdes, están siendo desarrollados, siendo objeto de una amplia controversia, diversas aproximaciones, criterios

para definirlos, etc.

Certificación forestal: FSC 

El FSC promueve un esquema internacional de certificación para productos forestales, que ofrece un sello de garantía de confiabilidad mediante el cual se señala que el producto proviene de un bosque bien manejado.

La certificación tiene doble propósito: a) mejorar la calidad del manejo forestal y b) proveer una ventaja de mercado o mejorar el acceso de la producción proveniente de fuentes manejadas sosteniblemente. Dependiendo de diversas situaciones, son muchos los objetivos que se pueden adicionar a la certificación: reducción del uso de sistemas coercitivos para hacer cumplir la ley, reducción de los riesgos de inversión, mejoramiento de la eficiencia, etc.

Certificación de los productos agropecuarios orgánicos 

La etiqueta de las organizaciones de agricultura orgánica se centra en el buen manejo de los suelos y la eliminación de residuos químicos en sus productos. A nivel internacional, la principal certificadora es la Federación Internacional de Movimientos para la Agricultura Orgánica (IFOAM, por sus siglas en inglés). Esta organización establece las normas básicas para la agricultura orgánica y acredita a los organismos certificadores que revisan el cumplimiento de dichas normas junto con la entidad competente de cada país.

La certificación de la industria: las normas ISO 

El sistema de manejo ambiental de ISO (ISO 14.000-series) define estándares de proceso y especifica cómo debe organizarse el sistema de manejo de la compañía para tratar los aspectos ambientales y los impactos de sus operaciones. Tiene como objetivo disminuir el impacto sobre el medio ambiente producido por el consumo de productos o servicios y por ello deben ser exactas, verificables y no conducir a error, estar basadas en una metodología científica, e incluir una consulta participativa con las partes interesadas.

Los fondos ambientales

Su creación ha estado, en la mayor parte de las veces, motivada por el supuesto de que es necesario crear estructuras más dinámicas y eficientes para la administración y asignación de estos recursos que las tradicionales burocracias del sector público, y así poder contribuir mejor a la descentralización de la gestión y al fomento de la participación del sector privado y de las organizaciones no gubernamentales.

Instrumentos financieros 

Entre los instrumentos económicos que han tenido relativo éxito en algunos países de la región, se identifican aquellos dirigidos a la captura de recursos o de rentas encaminadas a financiar los proyectos de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Con frecuencia estos recursos se canalizan a través de fondos especialmente constituidos para promover la protección ambiental que los asignan a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en forma concesional para la realización de sus proyectos. 

Instrumentos económicos para la captura de recursos domésticos

Los ingresos generados por algunos de los instrumentos económicos (cargos de contaminación, cargos de uso, compensaciones) tienen como destino la financiación de la gestión ambiental. Pero además algunos países han desarrollado instrumentos económicos cuyo fin primordial, o muchas veces único, es crear fuentes de recursos para financiar la gestión ambiental. Las regalías pagadas por la explotación de recursos naturales renovables y la generación de electricidad es quizá el más común. 

La información, educación e investigación en el área ambiental 

El conocimiento y la conciencia pública sobre el medio ambiente son factores que inciden en la gestión ambiental. Las condiciones bajo las cuales se genera, distribuye, interpreta y aplica el conocimiento tienen una enorme importancia. Por una parte la calidad, cantidad y oportunidad de la información ambiental tiene una gran incidencia en los responsables por la formulación de las políticas. Y, por otra, el conocimiento acerca de las amenazas ambientales es una condición necesaria para la formación de la conciencia pública.

En síntesis, la educación, la investigación y la información contribuyen a la formación del entramado cognitivo-informativo, es decir, a formar las condiciones bajo las que se produce, interpreta y aplica el conocimiento sobre los temas ambientales. De allí el papel central que juegan como instrumentos de la política ambiental. 

Sistemas de información ambiental 

En la literatura sobre gestión se asignan a la información diversos papeles como instrumento de gestión ambiental. Se afirma que la información incide en la calidad de las políticas ambientales al proveer a quienes las formulan, o contribuyen a su formulación, la identificación de los problemas conjuntamente con sus causas y consecuencias y la obtención de una visión más clara acerca de su gravedad y características y las posibles alternativas para su solución.

Se le asigna también un papel importante en la formación de la conciencia pública ambiental y en la participación de la ciudadanía en las decisiones que la afectan, y se señala que constituye una de las bases para que el ciudadano se convierta en protagonista de la construcción de un ambiente más sano.

 

Los indicadores ambientales

Ayudan a evaluar los avances en el desarrollo sostenible. Un reciente estudio sobre el estado del arte y las perspectivas de los indicadores de desarrollo sostenible y medio ambiente en América Latina y el Caribe concluye que en la región “se observan desarrollos incipientes de indicadores ambientales que están siendo producidos por los organismos gubernamentales de medio ambiente, siendo más escasa la experiencia en trabajo con indicadores de desarrollo sustentable.

La investigación ambiental

La investigación constituye base fundamental de cualquier sistema de información. Sin embargo, en las dos últimas décadas la capacidad científica y tecnológica de los países de la región se ha disminuido en términos relativos como lo indica el declive de la participación en el Producto Interno Bruto de los recursos económicos dedicados a la investigación.

La educación ambiental

En la región se han adelantado cientos de programas y proyectos destinados a fortalecer la educación ambiental en los diferentes niveles (básica, secundaria, universitaria y técnica). Las ONG han participado activa y creativamente en ese campo, a través de programas dirigidos a diversos grupos que incluyen la población escolar y las comunidades de base.